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一、行政监管框架和行政法律责任

此前，我国虽已出台《通用航空飞行管制条例》《通用航空飞行任务审批与管理规定》等行政法规，但主要规制的是范围更广的通用航空飞行，随着近些年低空经济的快速崛起，上述规定已不能满足全方位规制低空“黑飞”活动的需要，为解决空域管理模糊、责任机制不完善、监管覆盖不全面、技术监管滞后、违法成本较低等问题，2023年5月31日，国务院和中央军委联合发布《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》（以下简称“《条例》”，2024年1月1日开始施行），通过全链条管理、分类管控、技术赋能等举措全面介入针对无人驾驶航空器（以下简称“无人机”）的专门监管。与此同时，有关部门陆续出台了《民用无人驾驶航空器系统空中交通管理办法》《民用无人驾驶航空器实名制登记管理规定》《民用无人驾驶航空器运行安全管理规则》《民用无人驾驶航空器生产管理若干规定》等部门规章，国家市场监督管理总局、国家标准化管理委员会也陆续出台了《民用无人驾驶航空器系统安全要求》《民用无人驾驶航空器产品标识要求》等国家标准，进一步细化了无人机飞行各环节的监管要求。

《条例》明确构建了涵盖设计生产、登记管理、资质管理、运营管理等环节的监管框架，对无人机从设计生产到实际开展飞行活动的全流程进行了规范，对各类违法违规行为对应的行政处罚后果进行了明确。

（一）设计生产环节

在无人机的设计、生产环节，生产厂家应当为每一台民用无人机设置唯一产品识别码，并将唯一产品识别码信息报工信部备案。同时，对于中型、大型民用无人机系统的设计、生产，还应当事先向国务院民用航空主管部门取得适航许可，若之后又进行重大设计更改，应当重新申请适航许可方可将其用于飞行活动；而对于微型、轻型、小型民用无人机的设计、生产虽然无需申请适航许可，但若要改装系统，应当及时在平台更新性能、参数信息。违反上述要求的行政处罚后果如下表所示。

（二）登记管理环节

《条例》要求所有类型、重量的民用无人机所有者都应当依法在“民用无人驾驶航空器综合管理平台”（简称“UOM”）上进行实名注册登记，内容一般包括机主的身份信息、联系方式、无人机的信息及使用用途。而在此前，只有最大起飞重量≥250克的无人机才需要实名登记。事实上，2024年1月1日以后生产的无人机，只有在实名登记后才可激活使用功能。此外，涉及境外飞行的民用无人机还应该依法进行国籍登记，且不得具有双重国籍。未经登记实施飞行活动的行政处罚后果如下表所示。

（三）资质管理环节

《条例》针对民用无人机的操控人员和从事民用无人机飞行活动的单位，分别规定了相应的资质要求。

一方面，操控小型、中型、大型民用无人机飞行的人员，应当向国务院民用航空主管部门申请取得相应民用无人驾驶航空器操控员执照，而操控微型、轻型民用无人机或从事常规农用无人机作业则不需要执照，但后者需要接受农用无人机系统生产者的相关培训和考核，取得操作证书。

另一方面，使用轻型及以上民用无人机从事经营性活动的单位，需要向民用航空管理部门申请“运营合格证”，取得运营合格证也同步获得从事经营性通用航空飞行活动的资格，而无须再取得通用航空经营许可证。此外，如果单位从事的是诸如测绘等专业活动时，还应当依法取得测绘资质证书等。如果未取得相应资质就实施飞行活动，将面临如下行政处罚后果。

（四）运营管理环节

运营管理环节包括强制责任险、空域管制、飞行审批及飞行监管要求等内容。

根据《条例》第十二条的规定，使用民用无人机从事经营性飞行活动[1]，以及使用小型、中型、大型民用无人驾驶航空器从事非经营性飞行活动，都应当依法投保责任保险。无人机责任险主要是指第三人责任险，主要保障无人机在飞行过程中对第三方造成的人身伤害或财产损失，具体包括：第三者因无人机坠落、碰撞等意外事故导致的人身伤亡，第三者财产（如房屋、车辆等）因无人机事故造成的损坏等等，并不包括机身损失险、飞手意外险、零部件更换险等其他险种，其他险种可根据需要自愿投保。为激励低空经济的发展，已有多地政府为无人机责任险提供直接或间接补贴，具体形式包括保费补贴、政策联动激励等，比如深圳政府对无人机责任险提供50%保费补贴，单架无人机年补贴额达600元，2023年，深圳无人机责任险补贴总额超5000万元。

关于空域管制，《条例》第十九条为无人机飞行划定了管制空域和适飞空域，管制空域主要包括真高120米以上空域、空中禁区、空中限制区、周边空域、军用航空超低空飞行空域以及八类重点区域。管制空域范围以外的空域为微型、轻型、小型无人机的适飞空域，中型、大型无人机不存在适飞空域。管制空域的具体范围由各级空中交通管理机构按照国家空中交通管理领导机构的规定确定，由设区的市级以上人民政府公布，民用航空管理部门和承担相应职责的单位发布航行情报。

关于飞行审批，微型、轻型、小型无机在适飞空域内的飞行活动一般无须审批，除非飞行活动有较高风险，比如要飞越集会人群上空、实施分布式操作或者集群飞行、通过通信基站或者互联网进行中继飞行、运载危险品或者投放物品以及要在移动的交通工具上操控无人机等。除此之外的飞行活动应在拟飞行前一天的中午12点前，通过UOM平台向空中交通管理机构提出飞行活动申请，交通管理机构会在21时前作出是否批准的决定；并在计划起飞1小时前，还须再向空中交通管理机构报告预计起飞时刻和准备情况，经空中交通管理机构确认后方可起飞。

关于飞行监管，《条例》第三十三条设置了避让规则，具体包括：①无人机避让有人机；②有动力装置避让无动力装置；③飞行器避让地面、水上交通工具；④单架飞行避让集群飞行；⑤微型无人机避让其他无人机等。此外，《条例》还规定了一系列行为规范及禁止事项，违反相应规范对应的行政处罚后果如下表所示：

（一）责任主体

在无人机黑飞引发的民事纠纷案件中，可能承担责任的主体除无人机的实际操作者之外，操作者所属单位或雇主如果存在指派无资质人员执行任务、未取得运营合格证、未取得适航许可、未取得飞行审批或者默许违规操作等情况，也可能承担相应责任；而如果“黑飞”事故系无人机质量缺陷（比如飞控系统故障、电池自燃等）导致，无人机的生产者、销售者可能也需承担相应责任。此外，为“黑飞”提供技术支持的第三方（比如破解禁飞系统软件开发者）、未尽审核义务（比如未核实用户资质或飞行计划）的无人机租赁平台、“黑飞”活动的组织者等主体同样有可能承担相应的责任。

（二）主要类型

《条例》第五十六条规定，黑飞行为造成人身、财产或者其他损害的，依法承担民事责任。无人机黑飞通常可能会导致第三方人格权和财产权的损害，也可能会损害国防安全、社会秩序等公共利益，上述情况都可能会引发民事诉讼，有关责任人员可能要承担停止侵害、排除妨碍、消除危险、损害赔偿、赔礼道歉等民事责任。

首先，无人机操作者对“黑飞”造成的第三方人身伤害（如砸伤行人）、隐私侵犯（如偷拍）、财产损失（如损坏车辆、建筑、农作物）等需承担侵权责任，如果发生空中交通事故，飞手操控的无人机是否遵循避让规则会影响事故责任认定，进而影响民事责任的承担。一般而言，赔偿损失的范围包括医疗费、误工费、财产损失等。比如，在卢某某诉范某某财产损害赔偿纠纷案[2]中，范某某在使用植保无人机喷雾除草剂时，由于飞行高度、风向等因素致使药液漂移，造成卢某某的农作物受损。法院最终判决范某某赔偿卢某某财产损失。在造成第三方损害的情况下，投保的责任险通常可以覆盖一部分赔偿义务。

其次，如果“黑飞”行为损害了公共利益，根据《民事诉讼法》第五十八条及《人民检察院公益诉讼办案规则》的相关规定，可由法律规定的机关和有关组织向人民法院提起民事公益诉讼。比如在最高检发布的检察机关依法维护国防利益、军人军属合法权益典型案（事）例之五——河北省廊坊市人民检察院诉某测绘院有限公司、林某侵害国防和军事利益民事公益诉讼案中，某测绘院有限公司在未向空域管理部门进行飞行申请的情况下，安排没有无人机驾驶资质的林某擅自在涉案地区空域驾驶由自己组装的无人机进行航拍，被当地驻军监测为异常空情，致使相关军事部队动用陆、空多型装备参与查证处置，其行为严重扰乱首都空中控制区管理秩序，造成国防战备资源损失。廊坊市人民检察院依法向廊坊市中级人民法院提起民事公益诉讼。最终法院判决被告某测绘院有限公司、林某共同赔偿国防战备资源损失费用；被告某测绘院有限公司、林某在正义网及《解放军报》上刊登书面声明赔礼道歉。

《新质生产力 | 低空经济法律与监管框架》